تاثیرات و رابطه انقلاب اسلامی بر دیوان سالاری ایران / دگرگونی و جایگزینی

در بخش اول چهارچوب نظری بحث ارائه شده و رابطه بین انقلاب و دیوان سالاری بر آراء مارکس، انگلس، وبر و لنین مورد بررسی قرار گرفته است. در بخش دوم روشهای مختلفی که از طریق آن می توان رابطه دیوان سالاری و انقلاب را مورد مطالعه قرار داد، ارائه می شود و فرضیاتی را که در این زمینه مطرح است عنوان می کند.

در اینجا سه روش عمده برخورد با موضوع مورد بررسی قرار می گیرد و رابطه آنها با تحولات انقلابی بیان می شود. روش اول حذف کامل دیوان سالاری است. روش دوم حفظ دیوان سالاری با تغییر نخبگان دیوان سالار است. در روش سوم دیوان سالاری با تغییر نخبگان دیوان سالار و جایگزین شدن نیروهای انقلابی در مناصب مدیریتی و اجرایی از پایین ترین تا بالاترین سطح، دگرگون می شود و سازمانها و نهادهای انقلابی به موازات آن تشکیل می شود. در بخش سوم انقلاب اسلامی، ویژگی های آن و تأثیرش بر دیوان سالاری مورد بررسی قرار گرفته است. نویسنده تحولات دیوان سالاری را بعد از انقلاب به چهار دوره تقسیم می کند: اداره ی دوگانه و تداوم وضعیت دیوان سالارانه موجود (۱۹۷۹)؛ دیوان سالاری زدایی (۱۹۸۳-۱۹۷۹)؛ نهادینه سازی مجدد، ادغام و دیوان سالاری گرایی مجدد ( ۱۹۹۰-۱۹۸۳)؛ اصلاحات فراانقلابی (۱۹۹۰ تاکنون ) در بخش چهارم شیوه های تغییر و اصلاح در دیوان سالاری ایران مورد بررسی قرار گرفته است.
نویسنده در پایان مقاله به این نتیجه می رسد که انقلاب اسلامی تغییرات عمده و مهمی در دیوان سالاری رژیم پهلوی به وجود آورده است. تغییرات ساختاری و فرآیندی اندک بوده اما تغییرات ارزشی و فکری در قالب اسلامی کردن نظام اداری چشمگیر بوده است. انقلاب اسلامی همچنانکه دیوان سالاری رژیم پهلوی را متحول کرد نخبگان جدید اداری را نیز به وجود آورد، اما فرآیند دیوان سالاری به دلیل فرار مغزها، کمبود کارمندان متخصص، مشکلات مالی و فقدان تکنولوژی بهبود نیافته است. نویسنده معتقد است برای اصلاح ساختار دیوان سالاری و نظام اداری ایران باید از عقل گرایی و فردگرایی مفرط حاکم بر دیوان سالاری غربی اجتناب کرد و تلفیقی از ارزشهای سنتی ایرانی مشتمل بر ارزشهای باستانی قبل از اسلام و ارزشهای اسلامی که بر کار جمعی، تعاون و اصالت جمع تأکید دارد، به دست آورد.

دیوان سالاری همواره برای انقلابیونی که [ ایجاد] تغییرات عمده در نظم سیاسی را از طریق دستگاه حکومت در دستور کار خود داشته اند، مورد توجه اساسی بوده است. با این حال، چنین به نظر می رسد که رابطه بین دیوان سالاری و انقلاب در طول زمان سر و سامان نگرفته است. آنچه محقق است این است که دیوان سالاری به عنوان یک نهاد اصلی حکومت و اداره از تمام نظامهای سیاسی و تحولات سیاسی در طول هزاران سال جان به سلامت برده است. در واقع، تمدن و اداره با همدیگر رشد و توسعه یافته اند و همدیگر را تقویت نموده اند. ایران یکی از قدیمیترین سنتهای دیوان سالاری و اداری جهان را داشته است؛ کارآمدترین و مؤثرترین دیوان سالاریی که تمام دنیا باستان به خود دیده است.
دیوان سالاری یکی از موضوعات حکومت و اداره می باشد که گسترده ترین مطالعات در خصوص آن انجام گرفته است. با این وجود، پدیده ابقای دیوان سالاری در تغییرات سیاسی، قیامها و انقلابها کمتر مورد مطالعه قرار گرفته است. این امر در سراسر جهان در مطالعه علوم اجتماعی یک معما شده است. دیدگاههای گوناگونی درباره ی چرایی و چگونگی ابقای دیوان سالاری در تغییرات سیاسی ای که ماندگاری آن را تهدید می کنند، وجود دارد، لیکن مطالعات روشمند در خصوص این موضوع علوم اجتماعی محدود و نتیجه گیریهای نظری قلیل هستند. این محدودیت در مواقعی که رابطه بین حوادث انقلابی و سرنوشت دیوان سالاری را در نظم سیاسی نوین به طور اساسی مورد بررسی قرار می دهیم آشکارتر می گردد. در چنین مواردی علوم اجتماعی آموزه های نظری مسلم بسیار کمی را ارائه می دهد.
این مقاله رابطه بنیادین دیوان سالاری وانقلاب را به طور کلی ( و نظری ) و رابطه انقلاب ۷۹-۱۹۷۸ ایران و تأثیرات متعاقب آن بر دیوان سالاری رژیم گذشته را به صورت موردی ( و تجربی ) مورد بررسی قرار می دهد. علی الخصوص، این مقاله سؤالات زیر را مطرح می کند: رابطه بین یک انقلاب و دیوان سالاری رژیم گذشته چیست؟ آیا با پیروزی انقلابها دیوان سالاری حذف می گردد؟ انقلاب اسلامی ایران- به عنوان یک انقلاب توده ای مردمی- چه تأثیراتی بر دیوان سالاری ایران و دستگاه اداره رژیم گذشته بر جای نهاد؟ چه درسهایی می توان فرا گرفت و چه تعمیمات نظری را می توان از این تجربه تاریخی برای مطالعه پیرامون دیوان سالاری و انقلاب در آینده مطرح نمود؟
مقصود از دیوان سالاری در این مقاله نمونه آرمانی ساده ی وبری [ یعنی یک ] سازمان منطقی- عقلانی، نیست. مراد از بوروکراسی در اینجا تشکیلات بزرگی با بودجه، کارکنان و ویژگی های اجرایی است که مجموعه تشکیلات اجرایی دولتها را تشکیل می دهند. گرچه دیوان سالاری و صورتهایی از سازمانهای دیوان سالار در قوه های مقننه و قضائیه دولتهای سراسر جهان نیز یافت می شوند، اما در این مقاله این دیوان سالاری اجرایی است که عمدتاً مورد نظر می باشد. همچنین، اگرچه نیروهای پلیسی- امنیتی نیز بخش عمده ای از دیوان سالاری اجباری را در هر حکومتی تشکیل می دهند، این مقاله صرفاً به دیوان سالاری غیر نظامی می پردازد.
این مقاله از چند قسمت تشکیل شده است: اول یک بحث نظری مختصر درباره ی رابطه دیوان سالاری و انقلاب ارائه شده است. نکات نظری مهم، از ادبیات موجود در خصوص رابطه دیوان سالاری و بعضی از انقلابهای مهم جهان اخذ شده است. سپس روشهای مختلفی که می توان به کمک آنها مسأله دیوان سالاری را مورد بحث قرار داد، مطرح شده است. پس از این در یک بحث نظری پیشنهادی، تغییرات انقلابی جایگزین که انتظار می رود بعد از یک انقلاب در دیوان سالاری پدید آید، ارائه شده است. اینجا فرضیه های متعددی جهت تحقیقات تجربی و مورد بحث قرار دادن مشکل دیوان سالاری ارائه گردیده اند. در قسمت سوم، انقلاب ۷۹-۱۹۷۸ و خصوصیات آن با تأثیرات بعدی آن بر دیوان سالاری مورد تحلیل قرار گرفته اند. در اینجا چهار مرحله از تغییرات دیوان سالاری، پس از انقلاب در ارتباط با دیدگاههای نظری سابق الذکر تحلیل شده اند. این مراحل عبارتند از [ تداوم ] وضعیت موجود دیوان سالارانه و اداره دوگانه (۱۹۷۹)؛ دیوان سالاری زدایی ( ۸۳-۱۹۷۹)؛ نهادینه سازی مجدد، ادغام و دیوان سالاری گرایی مجدد (۱۹۹۰-۱۹۸۳)؛ و اصلاحات فراانقلابی (از ۱۹۹۰- تاکنون). اهمیت و همچنین مشکلات دیوان سالاری- از جهت استلزامات حکومت و کشورداری جدی- و این که چرا نمی توان آن را منسوخ کرد- به عنایت به مورد ایران، مطرح گردیده است. در قسمت چهارم، تغییر و اصلاح دیوان سالاری در ایران بعد از انقلاب به منظور بهبود نظام اداری با هدف مدیریت عمومی [بهتر] و یا اغراض سیاسی مورد بحث قرار گرفته اند. اینجا، اشکال مختلف تغییر و توسعه مشتمل بر تغییرات ساختاری، فرآیندی و نگرشی پیشنهاد شده است که به بهبود عملکرد، کارآیی، تأثیرگذاری، عدالت، مسئولیت پذیری، شفافیت و پاسخگویی بیانجامند. همچنین، یک تحلیل نظری از اصلاح و به دنبال آن چند گزینه جهت اصلاح و سازماندهی مجدد دیوان سالاری بعد از انقلاب ایران ارایه شده است. بعضی از این موارد برای نمونه عبارتند از: ترکیب بندی مجدد بخشهای دولتی- خصوصی، تخصص گرایی، آموزش، طرفیت سازی، و خصوصی سازی احتمالی یا طرح های مشارکت دولتی- خصوصی. ملاحظات کلی جهانی در خصوص دیوان سالاری در یک دیدگاه تطبیقی با فرضیات واقع بینانه ای جهت تغییر و بهبود مورد بحث قرار گرفته اند. نهایتاً در نتیجه گیری برخی احکام کلی نظری استنتاج شده است.
اطلاعات جهت نوشتن این مقاله عمدتاً از کارهای قبلی نگارنده که در آینده نزدیک آماده ارائه خواهد بود اخذ شده است ( رجوع کنید، فرازمند، ۱۹۸۲؛ ۱۹۹۱؛ ۱۹۹۴a ؛ ۱۹۹۴b ؛ b، ۱۹۹۶a؛ ۱۹۹۶b؛ ۱۹۹۶c؛ ۱۹۹۷؛ ۱۹۹۸a؛ ۱۹۹۹a؛ ۱۹۹۹b؛ ۱۹۹۹c؛ ۲۰۰۰a؛ ۲۰۰۰b؛ به زودی a;b;c). این مقاله همچنین مبتنی است بر مصاحبه های شخصی، مشاهدات و اطلاعات جمع آوری شده در طول دیدارهای قبلی نویسنده از ایران در سالهای ۱۹۸۳، ۱۹۹۴، ۱۹۹۸ و همچنین تجارب و مشاهدات شخصی اینجانب به عنوان یک مستخدم سابق کشوری در دیوان سالاری قبل از انقلاب ایران، دیگر مطالب تحقیق چاپ شده مکمل منابع اولیه هستند.

زمینه نظری پدیده دیوان سالاری مورد توجه اساسی تمام انقلابیون بوده است. گرچه معمای دیوان سالاری برای دانشمندان علوم اجتماعی، محققین، دانشجویان و متخصصین یک پرسش اصلی مانده است، [ اما] پیچیدگی آن ذهن کلیه رهبران انقلابی، اعم از چپ و راست، را طی دو قرن اخیر به خود مشغول داشته است.
سؤال کلیدی مطرح برای تمام رهبران انقلابی این بوده است که با دیوان سالاری رژیم گذشته چه می بایست کرد: باید منسوخ گردد؟ آیا می توان بدون جایگزینی آن را به کلی از میان برداشت؟ آیا دیوان سالاری رژیم گذشته را می توان کاملاً تغییر داد؟ اگر نه، چگونه می توان به آن اعتماد کرد و علی رغم آگاهی از خطر احتمالی آن برای نظم جدید انقلابی، به آن اجازه فعالیت داد؟ چگونه می توان دیوان سالاری را به گونه ای مؤثر کنترل کرد تا در خدمت نظم نوین درآید؟ این سؤالات و سؤالات دیگری نظیر اینها، ملاحظات طبیعی و منطقی هر نظام یا رژیم جدید سیاسی هستند. اینها سؤالهای کلانی هستند که برای حکومت کردن از اهمیت اساسی برخوردارند. حکومت به این سؤالات کلان توجه ویژه دارد.
دلیل اصلی عدم اعتماد و بنابراین عدم پذیرش دیوان سالاری رژیم پیشین ساده است: در تمام رژیمها و نظامهای سیاسی دیوان سالاری برای حکومت یک نهاد قدرتمند به شمار می آید؛ [ دیوان سالاری ] ابزار حکومت است. همچنین یک نهاد قدرتمند سیاسی و کشوری برای تقویت رژیم می باشد. [ با توجه به ویژگی ] اخیر باید به دیوان سالاری با دیده ی تردید نگریست، زیرا سابقاً آنچنان با صمیمت و نزدیکی در خدمت قدرت حاکم در رژیم گذشته بوده است، که اعتماد به وفاداری آن به نظم جدید اگر غیر ممکن نباشد، بسیار دشوار است. [ پیش از انقلاب ] دیوان سالاری قدرت قابل ملاحظه ای داشت و ابزاری برای حفظ و تقویت رژیم شاه در ایران بود. بنابراین چنانچه به فعالیتش ادامه می داد، مشکل آفرین می شد. زیرا اولاً خصوصیات و عملکردش پاسخگوی نیازها و توقعات نظم قدیم بود، ثانیاً می توانست با انواع کارشکنی های اداری تهدیدی برای اجرای اولویت های نظم جدید باشد و ثالثاً، می توانست با نیروهای ضد انقلاب که می توانستند انقلا را با شکست مواجه سازند، متحد شود و به خدمت آنان درآید.
وبر، مارکس و غیر مارکسیستها نیز به این قدرت دیوان سالارانه توجه کرده اند. به عقیده ی وبر دیوان سالاری نوع آرمانی ( Ideal Type) کارآمدترین نوع سازمان جهت اداره اقتصاد و جامعه می باشد، اما او در خصوص جایگاه قدرت دیوان سالاری دچار تردید بود و درباره ی گرایش دیوان سالاری به بلندپروازی هشدار می داد. به علاوه از دیدگاه وبر [همانطور که] دیوان سالاری ابزار قدرت یک طبقه یا حکومت است، می تواند ابزار قدرت طبقات دیگر یا حکومتهای دیگر نیز باشد. « دیوان سالاری از جمله ساختارهای اجتماعی است که وقتی کاملاً تثبیت شد، از بین بردن آن از دشوارترین کارهاست… دیوان سالاری برای کسی که دستگاه دیوان سالاری را در اختیار دارد، یک ابزار قدرت درجه اول بوده و هست » (۳) و هرجا که « دستگاه اداری کاملاً بوروکراتیزه شده باشد، یک کانون قدرتی پدید می آید که عملاً غیر قابل تعرض خواهد بود. » (۴) انقلاب ایران نمونه ی روشنی از این معمای دیوان سالارانه است که رهبران انقلاب با آن روبه رو شدند؛ مورد ایران مثال مناسبی برای ارزیابی فرضیه وبر می باشد.
رهبران انقلابی بلشویک در سال ۱۹۱۷ با یک چنین مشکلی در رابطه با دیوان سالاری مواجه شدند. پیروزی در انقلاب اکتبر منازعات شدیدی در پی داشت. یکی از این منازعات دشوار مسأله دیوان سالاری گذشته بود که به آنها به ارث رسیده بود. در مباحث مربوط به دستگاه دیوان سالاری تزار سه دیدگاه مسلط وجود داشت: دیدگاه اول استدلال می نمود که [ دیوان سالاری رژیم پیشین ] باید منسوخ شود و یک نظام اداری کاملاً جدید تأسیس گردید. استدلال دوم ادعا داشت که می بایست دست نخورده نگاه داشته شود چرا که قابلیت سازمانی آن می تواند نظام جدیدی را یاری دهد. دیدگاه سوم که سردمدار آن لنین بود بر ویژگی طبقاتی دیوان سالاری و رژیم پیشین تأکید داشت و مدعی بود که به دلایل متعدد نمی توان دیوان سالاری را از بین برد، اما می توان آن را در جهت خدمت به نظام جدید دگرگون کرد. در واقع لنین به وضوح اذعان داشت که از بین بردن یک دیوان سالاری که از قبل در جامعه تثبیت شده و بخشی از رژیم گذشته بوده است، غیر ممکن می باشد.
مارکس و انگلس غالباً اظهار می داشتند که دستگاه دولتی موجود- دیوان سالاری- [ که متعلق به ] طبقه بورژوازی [ می باشد ] باید نابود گردد و یک دیوان سالاری نوین به منظور اجرای سیاستهای طبقه کارگرِ جدیدِ حاکم پدید آید. « طبقه حاکم نمی تواند به سادگی دستگاه دولتی موجود را در اختیار گیرد و آن را برای مقاصد خودش به کار گیرد » مشاهدات مارکس از جنگ داخلی ۱۸۷۱ فرانسه، که طی آن انقلابیون طبقه کارگر، دیوان سالاری مستقر را از بین بردند و سازمانهای مردمیِ غیر دیوان سالار مراجعت اداره عمومی ایجاد کردند، دیدگاه او را تأیید می کرد.
لنین با حمایت از اصول دیدگاه مارکس و انگلس علیه دیدگاه آنارشیست های جناج چپ که خواستار حذف کامل دیوان سالاری گذشته و رد ایده های ریاست مأبانه آمریکایی [ به سبک ] تیلوریسم شده بودند، به مجادله برخاست. لنین ادعا نمود که « طبقه حاکم نمی تواند علیه پیشرفت علمی و فنی یا دستاوردهای نظام تیلور مبارزه کند، بلکه [ باید ] علیه کاربرد سرمایه و ارائه این نظام بجنگد این امر به قانون حاکم بر وضعیتی منجر شد که ضرورت بازسازی اقتصاد و جامعه روسیه را بر خرابه های بجا مانده از رژیم پیشین و انقلاب، با تعدیلاتی در کار برد مدیریت تیلوری مقرر می داشت. جالب اینجاست که در دهه ی ۱۹۹۰ تئوری مدیریتی هدایت بازار از سوی نخبگان شرکتها در سراسر جهان و با هدف کوچک کردن بخش دنبال می شود، به گونه ای که بخش شرکتهای خصوصی بتواند به نام برتری بازار و دموکراسی سرمایه دارانه ی بازار حکومت نماید.
در مطالعات تطبیقی پیرامون [ رابطه ] انقلاب و دیوان سالاری در انقلاب های فرانسه، روسیه، کوبا، نیکاراگوئه، فیلیپین و غیره، شواهد مشابهی دیده می شود. بنابراین مشکل اصلی عبارت است از جایگاه قدرت دیوان سالاری به عنوان یک ابزار یا دستگاه حکومت سابق. رهبران انقلابی ایران نیز در سال ۷۹-۱۹۷۸ با این مشکل مواجه بودند؛ مشکلی که آنها با آن روبه رو شدند این بود که با دیوان سالاری و نهادهای رژیم پیشین چه باید کرد؟ آیا می شد کاملاً آنها را نابود کرد؟ آیا می بایست اصلاح شده و دگرگون شوند؟ آیا قابل اطمینان بودند؟ پاسخ به این پرسشها و پرسشهایی از این قبیل زمانی آشکار شد که فرآیند پویای انقلاب تداوم یافت.

مبحث دیوان سالاری از خلال مباحث فوق ممکن است سه دیدگاه در پرداختن به مسأله دیوان سالاری در انقلاب استخراج شود:
۱- از بین بردن دیوان سالاری به طور کامل. مثالهای این راه حل نادر است، ولی گونه های تعدیل یافته آن عبارتند از جنگ داخلی ۱۸۷۱ پاریس، چین بعد از انقلاب و تا حدودی روسیه بعد از انقلاب بلشویکی ۱۹۱۷.
۲- حفظ دیوان سالاری [با] تغییر کردن نخبگان اصلی دیوان سالار، استفاده از قابلیت سازمانی [ دیوان سالاری ] در خدمت به نظام جدید. نمونه هایی از این شیوه عبارتند از مکزیک بعد از انقلاب، شیلی در زمان سالوادور آلنده؛ فیلپین بعد از مارکوس؛ و ایران در زمان دولت موقت مهدی بازرگان در اوایل ۱۹۷۹.
۳- دگرگون ساختن دیوان سالاری، تغییر مقامات اصلی و نخبگان دیوان سالار و قرار دادن رهبران انقلابی جدید در مناصب مهم نظارتی، مدیریتی و اجرایی از پایین ترین سطح تا بالاترین رده و ایجاد سازمانهای اجرایی انقلابی به موازات دیوان سالاری. نمونه هایی از این شیوه عبارتند از: روسیه بلشویکی در سال ۱۹۱۷ و جمهوری اسلامی ایران در اواخر ۱۹۷۹.
صرفنظر از این که کدام شیوه انتخاب می گردد، دو موضوع وجود دارد که به دلیل ارتباط با تصمیمات سیاست استراتژیک حائز اهمیت هستند: اول موضوع خُردِ (micro issue) مدیریت داخلی سازمان دیوان سالار و نام اداری کشور؛ و دوم موضوع کلان (macro issue) خصوصیات و نقش دیوان سالاری و نظام اداری در رژیم انقلابی جدید. در حالی که ممکن است در مدیریت عمومی در سطح خرد عملکردهای متضاد وجود داشته باشد، در سطح کلان هیچ توافقی در مورد ویژگی و نقش دیوان سالاری نوین نمی تواند وجود داشته باشد. همین مسأله است که مورد توجه کلیه رهبران انقلابی است و باید هم باشد.

تحولات انقلابی محتمل در دیوان سالاری تحول بنیادین در دیوان سالاری به معنای تغییر اساسی در نظام اداری به سه شیوه می باشد: تغییر ساختاری، تغییر فرآیندی و تغییر ارزشی یا نگرشی.
۱- تحول ساختاری به معنای تغییرات بنیادین سازمان و اداره نظام حکومت است. معنای تغییر ساختاری، سازماندهی مجدد و متحول کردن [ شیوه] تصمیم گیری، ارتباط، گزارش، مدیریت، کنترل مسئولیت، اجرا، رهبری، نظام فنی و غیره می باشد.
۲- تحول فرایندی معطوف است به [تغییر] پیچ و مهره های مدیریت داخلی سازمان دیوان سالاری و نظام اداری. مواردی از این تغییرات عبارتند از [تغییر] مدیریت کارکنان، مدیریت بودجه بندی و مالی، نظام پردازشی اطلاعات، فن آوری اطلاعات و غیره.
۳- تحول ارزشی یا نگرشی به معنای تغییرات عمیق در طرز تلقی و نظام ارزشی سازمان و دستگاه اداری جدید از طریق تغییر در ذهنیت اداری، دیوان سالاری گرایی، تشریفات دست و پاگیر اداری، فساد، رفتارهای غیر اخلاقی و موضوعات دیگری که فرهنگ دیوان سالارانه را تشکیل می دهند. در همه جای جهان تغییر تلقیها و ارزشها از مشکل ترین تغییرات است و در شرایط انقلاب سخت ترین وظیفه ای است که می توان به انجام آن نایل آمد. طرز تلقیها و نظامهای ارزشی جدید در حالی به نظام اداری تزریق می شوند که ارزشها و هنجارهای دیوان سالارانه گذشته ضدارزشی و غیر نهادین تلقی گشته و نفی شده اند. با این حال، عدم قبول ارزشهای گذشته کفایت نمی کند؛ آنچه مهم است بنیان نهادن ارزشها، هنجارها و طرز تلقیهای پایداری است که توسط اعضای سازمانها پذیرفته شود.
در بسیاری از جوامع، فرهنگ دیوان سالارانه کاملاً در تضاد با فرهنگ مردم باورانه می باشد. این امر در بیشتر فرهنگهای شرقی شدیدتر از [ فرهنگ] غرب است که در آن عقلانیت سازمانی به خوبی تثبیت شده است. علی رغم وجود یک سنت دیرینه تاریخی دیوان سالاری، ایران دارای یک فرهنگ قوی مردم باورانه است که شدیداً ضد دیوان سالار می باشد. این پدیده پیشینه ای تاریخی دارد که تحلیل آن از چهارچوب این مقاله خارج است.

فرضیاتی درباره ی تغییرات دیوان سالارانهاز دیدگاههای نظری فوق در خصوص شقوق احتمالی تغییر انقلابی در دیوان سالاری، سه فرضیه یا طرح احتمالی ممکن است حاصل شود:
۱- فرضیه یا طرح اول: هرچه تغییرات در نظام سیاسی و اقتصادی حکومت ریشه ای تر و بنیادی تر ( و فشارها و تهدیدات خارجی و داخلی کمتر ) باشد، احتمال از بین بردن کامل دیوان سالاری گذشته و ایجاد سازمان و دستگاه اداری جدیدی به جای آن بیشتر است. به عبارت دیگر، چنانچه تغییرات نظام سیاسی و اقتصادی ناشی از انقلاب بنیادی تر و ساختاری تر باشد، احتمال اینکه دیوان سالاری گذشته از لحاظ ساختاری دگرگون شود یا معدوم گردد، قوی تر خواهد بود.
۲- فرضیه یا طرح دوم: هرگاه تغییرات در نظام سیاسی جدید چندان بنیادی نباشد، احتمال وقوع تغییرات بنیادین و ساختاری در دیوان سالاری کمتر است. به عبارت دیگر با فقدان تغییرات بنیادین در نظام سیاسی جدید، دیوان سالاری رژیم گذشته دست نخورده و بدون تغییر باقی خواهد ماند.
۳- فرضیه یا طرح سوم: یک تغییر بنیادین در نظام سیاسی ( همراه با فشارهای سنگین خارجی و ضد انقلاب داخلی ) احتمالاً منجر به تغییرات ساختاری اساسی در دیوان سالاری خواهد شد. به هر حال، فرآیند تحول، عملی تر و حساب شده تر خواهد بود. به عبارت دیگر، تغییرات انقلابی در دیوان سالاری در جریان سازگاری راهبردی رژیم جدید با تهدیداتی که از محیط ( داخلی یا بین المللی ) بر آن تحمیل می شود، تعدیل خواهد شد.
۴- فرضیه یا طرح چهارم: چنانچه انقلاب تعمیق گردیده و نهادینه شود احتمال پیدایش ترکیبی از شقوق اول و سوم وجود دارد. این امر ممکن است با [طی] مراحلی از هر دو فرضیه یک به سه یا سه به یک اتفاق بیفتد، که بستگی به مطلوب بودن یا نبودن شرایط متحول دارد.
مباحث نظری و فرضیات یا طرحهای فوق می توانند در مورد کلیه انقلابهای مهم به کار برده شود. این امر بویژه در خصوص ایران آنچنان که پویایی شناسی تحولات ساختار، فرآیند و ارزشها یا نگرشها نشان می دهد، صادق است.

مشکل دیوان سالاریبا توجه به واقعیتهای به هم پیوسته داخلی و بین المللی که انقلابها با آن مواجه اند، ممکن است رهبران انقلابی از جمله رهبران اسلامی ایران، که به آرمانهای انقلاب و وعده هایی که به مردم داده اند متعهد هستند، با یک تضاد دوگانه مواجه می شوند. از طرفی، دیوان سالاری رژیم گذشته قابل اعتماد نیست و می بایست از میان برداشته شود یا به طور کلی تغییر کند تا مقاصد انقلابی نظم نوین برآورده شود، سیاستهای جدید اجرا گردد و توقعات مردم انقلابی به وسیله تغییرات بنیادین در نظام اداری رژیم برآورده شود.
از طرف دیگر از بین بردن دیوان سالاری سابق از بسیاری جهات مشکل آفرین است: اول: دیوان سالاری رژیم گذشته در کشاکش هرج و مرج انقلابی و در شرایطی که همه چیز در تغییر دائمی است و اقتصاد، جامعه، روابط خارجی و مدیریت عمومی کشور می بایست اداره شود، می تواند تا حدودی، حداقل به طور موقت، ثبات سازمانی را فراهم نماید. دوم، با برکناری نخبگان دیوان سالار و عوض شدن مقامات کلیدی دیوان سالاری، رهبران انقلابی حداقل به طور موقت می توانند از قابلیت سازمان دیوان سالاری، که کارمندانی را در سطوح مختلف اداری در بر می گیرد که در وهله اول به مشاغل خود علاقه مندند، بهره ببرد. این دیوان سالاران به تعبیر داونز صرفاً به فکر خودشان هستند و می خواهند موقعیت خود را حفظ کنند. سوم، حذف کامل دیوان سالاری چالش جدیدی را برای رهبران انقلابی ایجاد می کند: با تعداد زیاد کارمندان دیوان سالاری که شهروندان جامعه هستند و بیکاری آنها به مشکلات اجتماعی و اقتصادی افزوده می شود، چه بایدکرد؟ همه رهبران انقلابی که با چالش جدی برخورد با دیوان سالاری قدیم مواجه اند و این مواجه در شرایطی است که دیوان سالاری جدید در حال شکل گیری است، باید به این مشکلات چند جانبه توجه داشته باشند. رهبران انقلاب اسلامی از ابتدا با این مسأله مواجه شدند و این امر موجب شد که آنها در جستجوی یافتن راه حل مناسب برآیند. بدیهی است که بخشی از این راه حلها توسط توده مردم مبتکر ایران که در دوره ی انقلاب خواهان تغییرات بنیادین بودند، عرضه گردید.
این شیوه توسط رهبران جمهوری اسلامی نیز طراحی شده بودند. لیکن شیوه های [حل] مشکل دیوان سالاری از یک اراده واحد و منسجم نشأت نمی گرفت. همانطور که بعداً خواهیم دید واگرایی، اختلافات و عدم توافق، ویژگی مرحله ابتدایی اقدام انقلابی علیه رژیم پیشین می باشد.

انقلاب ایران و دیوان سالاری

انقلاب و خصوصیات منحصر به فرد آنانقلاب ۷۹-۱۹۷۸ ایران حقیقتاً یک قیام عمومی بود که در آن شهروندان ایرانی از همه اقشار و گروههای قومی مشارکت داشتند. یک انقلاب اصیل، یکی از نیرومندترین انقلابهای دوران جدید و انقلابی که هم تراز با انقلابهای فرانسه و روسیه بود. بسیج توده ای در آن گسترده و خودجوش بود و نقش اصلی را توده ی مردم بر عهده داشتند. مردم با همه جهت گیریهای سیاسی و ایدئولوژیک قومی و مذهبی خود، تحت رهبری فره مند و سازش ناپذیر آیت الله خمینی و دیگر رهبران دینی- که از وی تبعیت می نمودند- متحد شده بودند.
شاه که توسط ایرانیان « شاه آمریکایی » لقب گرفته بود، مشروعیتی را که در سنت باستانی [ ایران ] برای نهاد سلطنت ضروری بود، نداشت. ایرانیان همواره نسبت به افتخارات باستانی، قدرت جهانی، فرهنگ متعالی و نظام اداری و سیاسی کاملاً پیشرفته خود، احساس غرور داشته اند. برای آنان سلطه ی جدید استعماری و امپریالیستی یک قدرت خارجی بر ایران یک اهانت بود و شاه که منصوب ایالات متحده بود، هیچ مشروعیت یا مقبولیتی در ایران نداشت و اگر داشت بسیار ناچیز بود.
این دیدگاهی بود که حتی در میان نخبگان حاکم، که رژیم پهلوی را اداره می کردند، شدیداً وجود داشت. لیکن غرور ایشان تابع علایق رژیمی بود که منافع اقتصادی و سیاسی و شخصی آنها را تأمین می کرد. این نخبگان خواهان ایرانی مقتدر و مستقل با نظام سلطنتی بودند که تداوم بخش جایگاه ایران باستان در جامعه جهانی باشد، اما این امر در عصر امپریالیسم قدیم و استعمار جدید غیر ممکن می نمود. عوامل متعددی در انقلاب و سقوط رژیم شاه مؤثر بودند: اداره رژیم توسط نخبگان حاکم فاسد و ظالم، حمایت بلاشرط ایالات متحده از شاه مستبد، خفقان سیاسی، فساد بالای حکومت، بی احترامی به مذهب شیعه، خراب شدن وضعیت اقتصادی اکثریت ایرانیان، تبدیل ایران به یک مستعمره بالقوه ایالات متحده، تحقیر مردم توسط شاه که به جای مشارکت دادن ایشان در امر حکومت دائماً با مأموران اطلاعاتی ایالات متحده و اسرائیل در خصوص خط مشی ها به تبادل نظر می پرداخت؛ و عوامل دیگر.
پویایی انقلاب شگفتی های بسیاری ایجاد کرد که نه تنها برای نیروهای ضد انقلاب داخلی و خارجی و ناظرین جهانی تکان دهنده بود بلکه رهبران انقلابی را نیز دائماً شگفت زده می کرد. از آنجائیکه انقلاب از قبل طراحی و سازماندهی نشده بود و به طور حساب شده هدایت نمی شد، رهبرانش نیز با حوادث متغیری که نیازمند انعطاف پذیری، خلاقیت، ابتکار رهبری و سازگاری بودند، کشمکش داشتند. این [ کشمکش ] با هدایت علمای برجسته و مهمتر از همه با رهبری خارق العاده فره مندانه، الهام بخش و قدرتمند آیت الله خمینی انجام می شد.
انقلاب ویژگی های بی نظیر بسیاری را به نمایش گذاشت. منجر به تغییرات کلی و دگرگونی در جامعه ایرانی و نظام سیاسی و اداری گردید. [ انقلاب ] ضد سلطنت بود و جانشین یکی از قدیمی ترین سنت های سلطنتی جهان گردید. [انقلاب ] با حکومت مطلقه و دیوان سالاری رژیم و نخبگانی که آن را اداره می کردند نیز مخالف بود. رژیم پهلوی یکی از سرکوب گرترین حکومت های مطلقه قرن بیستم به شمار می آمد. به علاوه انقلابی ضد امپریالیستی بود که با صدای بلند و صریح مخالفت خود را با هر گونه سلطه یا مداخله خارجی در امور داخلی ایران اعلام می کرد. در ابتدا این [ موضوع ] در برابر ایالات متحده و دیگر دولتهای غربی که رژیم شاه را حمایت کرده بودند، اعلام گردید. این پیامی مهم بود برای بسیاری از کشورهای فراملیتی بر اقتصاد و سیاست شان، رنج می کشیدند. انقلاب به خوبی به جهانیان اثبات نمود که می توان نیروهای قدرتمند استعمار نو و دیکتاتوری تحمیلی را در سراسر جهان، علی رغم گسترش آنها در اواخر قرن بیستم، درهم شکست.
به علاوه، انقلابی دموکراتیک و ضد اختناق بود که در صدد از میان برداشتن استبداد و استقرار یک جمهوری بر اساس حاکمیت قانون، جامعه مدنی و حکومت اسلامی بود که در آن کلیه شهروندان صرفنظر از طبقه و [به دور از] سرکوب سیاسی یا اقتصادی از حقوق مساوی برخوردار باشند. چهره دموکراتیک انقلاب در میان میلیونها نفر نه تنها در ایران بلکه در دیگر کشورهای جهان سوم، امید قابل ملاحظه ای برانگیخت.
انقلاب ایران یک انقلاب مذهبی نیز بود از این حیث که رهبران اسلامی- علما- در بسیج توده ها در تظاهرات و اعتصابات علیه رژیم، نقش اساسی داشتند. مساجد به عنوان تشکیلات اصلی بسیج توده ها نقش مهم در جریان انقلاب ایفا کردند. رهبری فره مند آیت الله خمینی زبانه های آتش را شعله ور کرد و تمامی توده ایرانی را با زمینه های اجتماعی مختلف به تحرک درآورد و مخالفت بکپارچه با شاه تمام موانع را از میان برداشت. هیچکس در تاریخ معاصر سیاسی ایران قادر نبوده است که چنین رهبری فوق العاده ای را نشان دهد. او به میلیونها ایرانی قدرت، انگیزه، احساس اراده، جهت، امید، حمایت معنوی و یک هدف نهایی غیر قابل عدول بخشید.نهادینه شدن این رهبری فره مند بود که به نیروهای بالقوه انقلاب جهت می بخشید به گونه ای که باعث شگفتی همگان در داخل و خارج شد.
شاید مهمترین ویژگی انقلاب ایران و آنچه که آن را از اکثر انقلابات عصر جدید متمایز می سازد، همان خصوصیت اصلی آن یعنی، رهایی مردم ستمدیده ( مستضعفین، توده های محروم ) باشد که پیام جهانی آیت الله خمینی از آغاز [ مبارزه ] بوده. تجلی مهمتر ویژگی مذهبی انقلاب، پیامی جهانی بود که انقلاب به مردم ستمدیده سراسر دنیا- خواه مسلمان خواه غیر مسلمان- با وابستگی های متفاوت مذهبی و سیاسی می داد. این [ پیام] تأثیر سیاسی جهانی انقلاب اسلامی به رهبری آیت الله خمینی بود که فراتر از مرزهای ملی به تمام نقاط جهان رسید. او در میان صدها میلیون مردم و ملتهای ستمدیده، خودآگاهی سیاسی ایجاد کرد و آنان را علیه ظالمین، خواه اشخاص حاکم یا ابرقدرتهای جهانی که مسبب و حامی چنین ستمی بودند، برانگیخت.
آیت الله خمینی و انقلاب ایران امید مردم را در سراسر جهان برانگیختند تا برای حقوقشان قیام کنند و خواستار پایان تسلط بیگانه بر منافع ملی شان شوند. اگر جمهوری اسلامی همانطور که در عرصه نظری شعار رهایی انسان از سرکوب سیاسی و اقتصادی را مطرح می کرد در عرصه عمل نیز از منابع اقتصادی، نظامی و سیاسی لازم برای تحقق این پیام جهانی برخوردار بود، جهان در دهه ۱۹۸۰ انقلابهای مردمی متعددی را شاهد می بود که ساختار سیاسی و اقتصادی نظم جهانی را متحول می ساختند. انقلاب ایران نیرو و امید عظیمی به فقرا و مردم محروم سراسر جهان داد و بدین ترتیب حکام و رژیمهای بسیاری را نیز در سراسر جهان وحشت زده نمود، از جمله ابرقدرتهای شرق و غرب را که نظامهای سیاسی و اقتصادی آنها با استمثار و سرکوب گسترده بر کشورهای جهان سوم تسلط داشتند.
این خصوصیت جهانی انقلاب همان چیزی است که عکس العمل شدید اقتصادی، نظامی و سیاسی نظامهای سیاسی مسلط را که نظم نوین ایران را تهدیدی علیه منافع خود تلقی می کردند، برانگیخت. لازم به ذکر نیست که انقلاب به اعاده ی استقلال واقعی ایران در جامعه بین المللی نایل آمد. این موفقیت خطیری بود که بیش از آنچه شناخته شده، اهمیت دارد. همانند بسیاری از کشورهای جهان سوم، ایران در طول یک قرن در معرض استعمار جدید، سلطه، امپریالیسم، استثمار و سرکوب غیر مستقیم قرار گرفته بود. انقلاب تسلط بیگانه و موضعگیریهای قلدر مآبانه ابرقدرت غرب، بویژه ایالات متحده را از میان برداشت. برای اولین بار در تاریخ سیاسی جدید، ایران بعد از انقلاب از یک استقلال واقعی در سیاستهای بین المللی و منطقه ای بهره مند شده است. البته بهایی که ایران [ برای این استقلال ] پرداخته، بسیار سهمگین است: تجاوز نظامی عراق، تحریم اقتصادی ابر قدرت آمریکا و متحدین وابسته اش، ناآرامی و آشوب تحمیل شده از داخل و خارج، تروریسم، هرج و مرج سیاسی و غیره؛ لیکن ضرب المثل « نابرده رنج گنج میسر نمی شود » در مورد ایران مصداق دارد. در نتیجه ایران و همه ایرانیان برای اولین بار در تاریخ جدید احساس غروری دارند که ناشی از قیام آنها برای کسب حق استقلال در جامعه بین المللی است.

تأثیرات انقلاب بر دیوان سالاری و نظام اداری ایرانانقلاب نه تنها منجر به سقوط رژیم شاه گردید بلکه به سنت هزار ساله سلطنت نیز در ایران پایان داد. یک جمهوری اسلامی جانشین رژیم پهلوی گردید. این جمهوری نوپا بر اساس یک قانون اساسی مفصل که بسیاری از ویژگیهای نظامهای سیاسی دموکراتیک را دارد، پی ریزی شده است. قانون اساسی مشتمل بر اصول پارلمانی ریاستی در امر اداره حکومت می باشد. [قانون اساسی] همچنین بر اساس سنتها و نمهادهای اداره و حکومت در ایران باستان استوار است. دولت اسلامی جدید تحت تأثیر طبقات پایین و متوسط پایین که عمدتاً از رأی دهندگان سنتی و مذهبی تشکیل شده اند، متعهد به ترویج ارزشهای اسلامی و خدمت به منافع وسیع شهروندان می باشد. در طول ۲۰ سال اخیر، دولت جمهوری اسلامی از امواج مهیب چالشهای نظامی و سیاسی جان به سلامت برده است. مطرح شدن جمهوری اسلامی به عنوان یک رژیم قدرتمند منطقه ای و تواناییهای نظامی تجربه شده اش توأم با روحیه انقلابی تاکنون در موفقیت رژیم جدید مؤثر بوده اند.
یکی از اهداف اصلی انقلاب براندازی یا تغییر بنیادین دستگاه دیوان سالارانه سرکوب گر دولت گذشته و نظام اداریش بود که با فساد زیادی که از صدر تا ذیل آن را فرا گرفته بود، رژیم شاه را حفظ و تقویت می کرد. در واقع از انقلاب ۱۹۷۹ تاکنون دولت جدید دیوان سالاری و نظام اداری دستخوش تغییر و دگرگونیهای مهمی شده اند.
در جای دیگری تأثیرات عمده انقلاب را بر مدیریت عمومی و دیوان سالاری ایرانی مورد بحث قرار داده ام. به طور خلاصه، همانند دیگر جنبه های نظام اجتماعی و سیاسی ایران، دیوان سالاری و نظام اداری واقعاً از انقلاب تأثیر پذیرفتند. این امر در سه مرحله اتفاق افتاد: حفظ دیوان سالاری موجود و [ پیدایش] دستگاه اداری دوگانه؛ دیوان سالاری زدایی؛ و نهادینه گرایی یا دیوان سالاری گرایی مجدد. تغییرات و اصلاحات بعد از انقلاب در حکومت و سیاست منجمله اصلاحات جدی اداری، دیوان سالاری را نیز تحت تأثیر قرار داده است.
در مبحث بعدی تأثیرات انقلابی بر دیوان سالاری از حیث ساختار، فرایند و نگرشها ( ارزشها ) مورد بررسی قرار گرفته است. در همین رابطه بحث دیگری نیز ارائه شده است که ارتباط میان تغییرات دیوان سالاری را در هر مرحله با چهارچوب نظری، فرضیات و قضایایی که قبلاً شرح داده شد، نشان می دهد. ارزیابی این فرضیات از طریق یافته های تجربی به دست آمده از دیوان سالاری ایران تعمیم مفیدی را ارائه می دهد و به بهبود شناخت نظری ما از دیوان سالاری و انقلاب کمک می کند. قسمت بعدی این مبحث یک تحلیل نظری و تجربی از اصلاح نظام اداری بعد از انقلاب به انضمام پیشنهاداتی جهت تصمیمات سیاسی و بهبود کار دیوان سالاری ایران، ارائه می دهد.

حفظ دیوان سالاری موجود و دستگاه اداری دوگانهطی ماههای اولیه ۱۹۷۹ تغییرات اساسی چندانی در ساختار و فرآیند نظام اداری صورت نگرفت. این امر در زمان دولت موقت ( و مدیریت لیبرال نخست وزیر سکولار مهدی بازرگان رخ داد. هدف او بر هم زدن وضعیت و نظم مدیریتی قدیم نبود بلکه ترجیح می داد دیوان سالاری به صورت دست نخورده و صرفاً با تغییر بعضی از نخبگان کلیدی دیوان سالار قدیم که با رژیم گذشته پیوستگی داشتند، حفظ شود. دولت بازرگان دولتی نخبه گرا بود که قصد داشت وضعیت موجود را بدون تغییر حفظ کند. لیکن این سیاست در تضاد کامل با توقعات انقلابی توده های مردم قرار داشت که خواستار تغییرات بنیادین در نظامهای سیاسی، اجتماعی، اقتصادی و اداری بودند. رویکرد بازرگان این بود که دیوان سالاری دست نخورده باقی بماند. او و اعضای کابینه اش انقلابی نبودند ولی خواستار تغییراتی بودند تا نظام با برداشت نوینی که او و همکارانش داشتند، منطبق گردد. دیوان سالاری از نظر ساختار ابقاء گردید، ولی فرآیند و ارزشها ( نگرشها ) به نحو مؤثری در تغییر بودند. این در شرایطی بود که اشکال دیگری از سازمان و اداره به واسطه انقلابی که آغاز شده و تعمیق گردیده بود، جایگزین نظام اداری ایران می گردید.
بازرگان غالباً از فشارهایی که از پایین و از طرف « دیگر نیروهای غیر حکومتی و حکومتی » ( منظور از مورد اخیر شورای انقلاب بود که تحت رهبری قدرتمند و فرهمندانه ی آیت الله بهشتی قرار داشت ) بر وی وارد می آمد، شکایت می کرد.
آیت الله بهشتی و همکارانش کاملاً با خط مشی بازرگان مبنی بر « بده بستان به شیوه معمول » نخبگان پیشین، مخالف بودند. شکایت بازرگان عموماً با جملاتی نظیر « دسته چاقو در دست من است ولی تیغه اش نزد دیگران » یا « ما باران می خواستیم، اما سیل آمد » ابراز می شد که منظورش این بود که انقلاب باید با فرار شاه و سقوط رژیم پهلوی خاتمه یابد. لیکن این امر برای مردم انقلابی ایران قابل قبول نبود. با ورود جامعه به مرحله دیگری از پویایی انقلابی که همگان را شگفت زده نمود ، حکومت او محکوم به شکست بود.
دوگانگی در حکومت و سیاست در دیوان سالاری و نظام مدیریت هم متجلی گردید. دیوان سالاری به طور رسمی و ساختاری دست نخورده باقی مانده بود، ولی به طور غیر رسمی و واقعی توسط مردم و نیروهای انقلابی در سراسر کشور نادیده گرفته می شد. مساجد، سازمانهای نوپدید متعدد و بنیادها و سازمانهای جدید التأسیس انقلابی جایگزین دیوان سالاری شدند و انجام امور اداری را به عهده گرفتند.
ارزشها و نگرشهای رایج در جامعه با آنچه در دیوان سالاری رایج بود منافات کامل داشت و این ارزشها و نگرشهای دیوان سالارانه چنان مورد انزجار مردم بودند که تغییرات بنیادینی را در دیوان سالاری می طلبید. دیوان سالاری با یک دو گانگی داخلی هم مواجه گردید که در آن کارمندان در سطوح اداری گوناگون دست به تشکیل نظام شورایی زدند و تصمیم گیری و انجام امور را به عهده گرفتند. دموکراتیک سازی نظام اداری ویژگی دیگری بود که علیه خط مشی بازرگان مبنی بر حفظ دیوان سالاری [ قدیم] عمل می کرد.